ร่างก.ม.สิทธิชุมชนจัดการที่ดินและทรัพยากร

หลากมิติเวทีทัศน์ : ร่างก.ม.สิทธิชุมชนจัดการที่ดินและทรัพยากร ลดความเหลื่อมล้ำสร้างความเป็นธรรม : โดย...ศยามล ไกยูรวงศ์

เมื่อวันที่ 8-9 มิถุนายน 2558 เป็นวันประวัติศาสตร์ของร่างกฎหมายที่สภาปฏิรูปแห่งชาติให้ความสำคัญต่อการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคม โดยลงคะแนนเสียงเห็นชอบในหลักการของร่างพระราชบัญญัติสิทธิชุมชนในการจัดการที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติในรูปแบบโฉนดชุมชน พ.ศ.... ด้วยคะแนนเสียงเห็นด้วย 121 เสียง ไม่เห็นด้วย 69 เสียง และงดออกเสียง 26 เสียง ในขณะที่เห็นชอบในหลักการของร่างพระราชบัญญัติธนาคารที่ดิน พ.ศ.... ด้วยคะแนนเสียงเห็นด้วย 166 เสียง ไม่เห็นด้วย 41 เสียง และงดออกเสียง 14 เสียง

เป็นที่ทราบกันดีว่าปัญหาข้อพิพาทที่ดินระหว่างรัฐกับประชาชนมีมาอย่างยาวนานในประวัติศาสตร์การตั้งถิ่นฐานของกลุ่มชาติพันธุ์ในรัฐไทย แต่เดิมกฎหมายตราสามดวงรับรองสิทธิของราษฎรและชุมชนที่ก่นสร้างถางพงทำประโยชน์ในที่ดิน แม้ว่าที่ดินในสยามทั้งหมดเป็นของพระมหากษัตริย์ก็ตาม แต่เมื่อมีผลประโยชน์การทำไม้ ทำให้รัฐสยามต้องออกกฎหมายสงวนและคุ้มครองป่า พ.ศ.2481 เพื่อควบคุมการทำไม้ของประเทศราชและของกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ ที่ตั้งถิ่นฐานในดินแดนสุวรรณภูมิแห่งนี้

และเมื่อมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับที่ 1 ในปี พ.ศ.2504 จากรัฐสยามเปลี่ยนเป็นประเทศไทย ได้มีนโยบายเปิดประเทศให้มีการจับจองที่ดินและมีเอกสารสิทธิที่ดินที่แสดงความเป็นเจ้าของที่ดิน เพื่อให้ราษฎรทำประโยชน์ในที่ดินอันเป็นการพัฒนาเศรษฐกิจของชาติ โดยระบบกรรมสิทธิ์ที่ดินมีสองระบบ คือที่ดินเป็นของรัฐและที่ดินเป็นของเอกชน ตามประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497 และประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ พ.ศ.... ในขณะเดียวกันนโยบายสงวนและคุ้มครองป่ายังคงมีมาอย่างต่อเนื่องและพัฒนาเป็นกฎหมายเกี่ยวกับป่าไม้ 5 ฉบับ คือ กฎหมายป่าไม้ พ.ศ.2484 กฎหมายอุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2504 กฎหมายป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ.2507 กฎหมายสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ.2535 และกฎหมายสวนป่า พ.ศ.2535 แก้ไข พ.ศ.2558

จากสองนโยบายที่รัฐไทยดำเนินการมาโดยตลอดจนถึงวันนี้ ซึ่งเป็นสาเหตุสำคัญของปัญหาข้อพิพาทที่ดินโดยที่การบังคับใช้กฎหมายในการปราบปรามการบุกรุกป่าและป้องกันการบุกรุกที่ดินของรัฐไร้ประสิทธิภาพ แต่มีประสิทธิภาพในการออกเอกสารสิทธิที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายทับซ้อนที่ดินของรัฐและที่ดินของเอกชน จนกลายเป็นปัญหาการทับซ้อนที่ดินของรัฐและเอกชนพอกพูนมากยิ่งขึ้น ถึงแม้ว่ารัฐไทยเคยมีนโยบายในการแก้ไขปัญหาดังกล่าว แต่ก็ไม่ต่อเนื่องและล้มเหลวกลางทางไปพร้อมกับการสูญเสียงบประมาณแผ่นดิน

ข้อมูลจากรายงานของคณะกรรมาธิการวิสามัญแก้ไขปัญหาที่ดินทำกิน ในปี พ.ศ.2553 พบว่ามีประชาชนอาศัยและทำประโยชน์อยู่ในเขตที่ดินสงวนหวงห้ามของรัฐประเภทต่างๆ จำนวนมาก ได้แก่ ป่าสงวนแห่งชาติจำนวน 4.5 แสนราย เนื้อที่ประมาณ 6.4 ล้านไร่ ป่าอนุรักษ์ (อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า วนอุทยาน เขตห้ามล่าสัตว์ป่า) จำนวน 185,916 ราย เนื้อที่ 2,243,943 ไร่ ที่ราชพัสดุจำนวน 161,932 ราย เนื้อที่ 2,120.196 ไร่ ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันประมาณ 1,154,867 ไร่

ผลของการพิสูจน์สิทธิเบื้องต้นของกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช เมื่อเดือนมีนาคม 2558 พบว่า เฉพาะในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ตามกฎหมายจำนวน 178 แห่ง มีราษฎรเข้าสู่กระบวนการพิสูจน์สิทธิประมาณ 159,336 ราย เนื้อที่รวมทั้งสิ้น 1,484,250 ไร่ โดยในจำนวนนี้อยู่มาก่อนการกำหนดเป็นพื้นที่ป่าทั้งสิ้น 68,172 ราย เนื้อที่รวมทั้งสิ้น 978,384 ไร่ หรือคิดเป็นร้อยละ 65.92 ของพื้นที่ที่ขอพิสูจน์สิทธิในที่ดิน

รัฐได้พยายามแก้ไขปัญหาการนำที่ดินของรัฐมาจัดสรรให้แก่ประชาชนในรูปแบบต่างๆ ได้แก่ การให้สิทธิทำกิน (สทก.) ในพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การจัดที่ดินในรูปแบบนิคมสหกรณ์ หรือนิคมสร้างตนเอง เป็นต้น ซึ่งการจัดที่ดินในรูปแบบต่างๆ เป็นการจัดที่ดินให้สิทธิแก่ปัจเจกชน และการสนับสนุนการทำเกษตรกรรมล้มเหลว ทำให้เกษตรกรมีการซื้อขายที่ดินมือเปล่า แม้ว่ากฎหมายจะห้ามการโอน หรือการซื้อขายที่ดินก็ตาม

อย่างไรก็ตาม การจัดที่ดินของรัฐไม่ทันต่อสถานการณ์ของปัญหาการบุกรุกป่า และนโยบายการกระตุ้นให้เกษตรกรปลูกพืชเศรษฐกิจของรัฐ เช่น ยางพารา ข้าวโพด อ้อย มันสำปะหลัง นโยบายการท่องเที่ยว ทำให้เกษตรกรและกลุ่มบุคคลที่มิใช่เกษตรกรตัวจริงต่างบุกรุกป่า และมีกระบวนการออกเอกสารสิทธิโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ตัวเลขประชากรที่ทำกินและอยู่อาศัยในที่ดินของรัฐที่แสดงให้เห็นในเบื้องต้น จะมีแนวโน้มที่เพิ่มมากขึ้นเป็นลำดับ หากรัฐบาลไม่มีนโยบายที่ชัดเจนในการแก้ไขปัญหาดังกล่าว การจัดที่ดินของรัฐในรูปแบบเดิมๆไม่ประสบผลสำเร็จอีกต่อไป ในขณะที่เครือข่ายประชาชนและชุมชนได้พยายามแก้ไขปัญหาของตนเองโดยลำพังตั้งแต่ปี พ.ศ.2529-2558 ทั้งเครือข่ายชุมชนแออัดที่มีปัญหาการอยู่อาศัยในเขตเมือง และเครือข่ายชาวไร่ชาวนาที่ประสบปัญหาที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยในที่ดินของรัฐ ในปี พ.ศ.2553 ขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม ซึ่งเป็นการรวมตัวกันของเครือข่ายภาคประชาชนที่มีปัญหาที่ดินทั่วประเทศ ได้เสนอต่อรัฐบาลให้มีการจัดการที่ดินในรูปแบบโฉนดชุมชนในที่ดินของรัฐทุกประเภท (รวมทั้งพื้นที่ป่าอนุรักษ์) เนื่องจากกระบวนการพิสูจน์สิทธิในที่ดินตามมติคณะรัฐมนตรีวันที่ 30 มิถุนายน 2541 ที่หน่วยงานของรัฐดำเนินการเป็นเวลา 17 ปี ไม่ได้มีการรับรองสิทธิให้แก่ประชาชน แม้ว่าจะมีข้อมูลที่ปรากฏชัดเจนของจำนวนประชากรที่อยู่มาก่อนประกาศเขตพื้นที่ป่าก็ตาม

เครือข่ายประชาชนร่วมกับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้จัดทำร่างพระราชบัญญัติสิทธิชุมชนในการจัดการที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติในรูปแบบโฉนดชุมชน พ.ศ.... และคณะกรรมาธิการและคณะอนุกรรมาธิการปฏิรูปสังคม ชุมชน เด็ก เยาวชน สตรี ผู้สูงอายุ ผู้พิการและผู้ด้อยโอกาส สภาปฏิรูปแห่งชาติ ได้นำมาปรับปรุงโดยเห็นว่า เป็นทางออกของการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมที่ประชาชนไม่มีความมั่นคงในการทำกินและอยู่อาศัย การรับรองสิทธิชุมชนในการจัดการที่ดินในรูปแบบโฉนดชุมชนเป็นการส่งเสริมให้ประชาชนมีศักยภาพรวมกลุ่มในรูปแบบของกลุ่มและเครือข่าย

โดยมีตัวชี้วัดความพร้อมขององค์กรชุมชนที่ดำเนินการจัดการที่ดินร่วมกันได้อย่างมีประสิทธิภาพ ได้แก่ การรวมกลุ่มเป็นคณะกรรมการ และมีสมาชิกที่ประสงค์จะจัดการที่ดินในรูปแบบโฉนดชุมชน โดยมีเงื่อนไขการครอบครองที่ดินของรัฐและที่ดินของเอกชนภายในสามปี ก่อนปี พ.ศ.2553 มีแผนที่ขอบเขตแปลงที่ดินโฉนดชุมชน มีกฎกติกาและเงื่อนการใช้ประโยชน์ทรัพยากรในการจัดการบนฐานของระบบนิเวศและความยั่งยืน มีระบบการผลิตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม ที่สำคัญคือต้องมีความร่วมมือกับรัฐในการเฝ้าระวัง ป้องกัน และการอนุรักษ์ระบบนิเวศ

เงื่อนไขเหล่านี้ เป็นองค์ประกอบสำคัญที่ หน่วยงานของรัฐจะอนุญาตให้ชุมชนจัดการที่ดินได้ ทั้งนี้ สถานะสิทธิในที่ดินของรัฐยังเป็นไปตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง หากชุมชนไม่ประสงค์จะจัดการที่ดินในรูปแบบโฉนดชุมชน หรือมีการทำลายป่า รัฐสามารถเพิกถอนการจัดการที่ดินได้ และสถานะสิทธิในที่ดินยังเป็นของรัฐเหมือนเดิม ดังนั้น การจัดการที่ดินในรูปแบบโฉนดชุมชนจึงเป็นการรับรองสิทธิในการจัดการที่ดิน มิใช่เป็นการให้เอกสารสิทธิที่ดินแก่ประชาชน

การใช้วิธีการอพยพชุมชนออกจากพื้นที่ป่าอนุรักษ์ หรือการผ่อนปรนให้อยู่อาศัยตามดุลพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐ หรือมีวิธีการจัดการที่ดินแบบปัจเจกชน จะนำไปสู่ปัญหาเดิมๆ และเกิดกระบวนการคอร์รัปชั่นของเจ้าหน้าที่รัฐ

การจัดการที่ดินในรูปแบบโฉนดชุมชนสามารถเริ่มต้นจากชุมชนที่ยื่นขอจัดการที่ดินในรูปแบบโฉนดชุมชนทั้งสิ้น 449 ชุมชน ในพื้นที่ 47 จังหวัด เนื้อที่รวมทั้งสิ้น 1,692,739-3-5 ไร่ มีจำนวนสมาชิกของชุมชนรวม 58,450 ครัวเรือน 222,196 คน เมื่อเปรียบเทียบสัดส่วนของพื้นที่อนุรักษ์กับพื้นที่ที่ชุมชนยื่นขอจัดโฉนดชุมชน คิดเป็นร้อยละ 0.39 (ข้อมูลของสำนักงานโฉนดชุมชน ณ วันที่ 16 กุมภาพันธ์ 2558) จะเห็นได้ว่ามีสัดส่วนที่น้อยซึ่งมีความเสี่ยงน้อยมากที่ชุมชนเหล่านั้นจะทำลายป่า ทั้งนี้เพราะร่างกฎหมายได้ออกแบบให้สำนักงานโฉนดชุมชนต้องเตรียมความพร้อมให้แก่ชุมชน และมีระบบติดตามประเมินผลที่แสดงให้เห็นว่าเป็นการเพิ่มพื้นที่ป่าซึ่งครอบคลุมพื้นที่ป่าชุมชน

ข้อห่วงกังวลที่ว่าจะมีชุมชนจำนวนมากขอจัดการที่ดิน แต่หากไม่มีการรวมกลุ่มที่เข้มแข็ง รัฐก็ไม่อนุญาตให้ชุมชนนั้นจัดการที่ดินได้ การบริหารจัดการที่ดินในรูปแบบดังกล่าวจึงต้องเป็นความร่วมมือระหว่างชุมชน คณะกรรมการ สำนักงานชุมชน เครือข่ายประชาชน และเครือข่ายประชาสังคม เฝ้าระวังตรวจสอบร่วมกัน

สรุปโฉนดชุมชน คือการรับรองสิทธิชุมชนในการจัดการที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติ เพื่อสร้างแรงจูงใจให้ชุมชนมาร่วมดูแลรักษาป่าและที่ดินของรัฐ พร้อมกับมีความมั่นคงในการทำกินและอยู่อาศัย ซึ่งเป็นทางออกของการลดปัญหาข้อพิพาทที่ดินระหว่างรัฐกับประชาชน และลดความเหลื่อมล้ำ สร้างความเป็นธรรมได้จริง

-----------------------

(หลากมิติเวทีทัศน์ : ร่างก.ม.สิทธิชุมชนจัดการที่ดินและทรัพยากร ลดความเหลื่อมล้ำสร้างความเป็นธรรม : โดย...ศยามล ไกยูรวงศ์)

วันอาทิตย์ที่ 28 มิถุนายน 2558

ขอบคุณแหล่งข้อมูล: หนังสือพิมพ์คมชัดลึก

คำสำคัญ: , คมชัดลึก