ร่างกฎหมายป่าชุมชนของรัฐ จะปฏิรูปการจัดการป่าได้หรือ

รักชีวิต รักษ์สิ่งแวดล้อม : ร่างกฎหมายป่าชุมชนของรัฐ จะปฏิรูปการจัดการป่าได้หรือ : โดย...กฤษฎา บุญชัย

และแล้วร่างกฎหมายป่าชุมชน ที่มีเป้าประสงค์รับรองและส่งเสริมการจัดการป่าทั้งการอนุรักษ์และการใช้ประโยชน์ของชุมชนท้องถิ่น ก็ได้ถูกนำมาปัดฝุ่นใหม่โดยกรมป่าไม้ และกำลังเสนอให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาในขณะนี้

กฎหมายฉบับนี้ ถือเป็นประวัติศาสตร์บทสำคัญของการต่อสู้ระหว่างภาครัฐที่ต้องการรวมศูนย์อำนาจการจัดการป่า กับชุมชนท้องถิ่นที่อยู่ในป่าหรือมีป่าของตนที่ต้องการให้รัฐรับรองสิทธิการจัดการป่าที่พวกเขาเคยมีมา วัฒนธรรมประเพณี หรือสิทธิที่พวกเขาจะร่วมกันปกป้องป่าเพื่อประโยชน์ของชุมชนและสังคม แต่สิทธิเหล่านั้นถูกรัฐยึดเอาไปด้วยกฎหมายป่าไม้ที่กำหนดให้สิทธิจัดการป่าทั้งหมดเป็นของรัฐมาตั้งแต่เจ็ดสิบกว่าปีที่แล้ว หรือถูกกลุ่มทุนและพลังทางเศรษฐกิจรุกรานเข้ามาทำลายหรือแย่งยึดพื้นที่ป่าของพวกเขาไป

ชุมชนจึงต้องการให้รัฐเข้ามารับรองสิทธิและส่งเสริมให้พวกเขามีความสามารถปกป้องป่า และจัดการป่าให้ยั่งยืนคงความอุดมสมบูรณ์เพื่อเป็นฐานดำรงชีพทั้งอาหาร ยา น้ำ และอื่นๆ และยังเป็นการส่งเสริมบทบาทการเป็นพลเมืองที่ดีที่ชุมชนจำนวนไม่น้อยต้องการอนุรักษ์ป่าเพื่อประโยชน์ของโลกและชาติ พวกเขาจึงได้ริเริ่มผลักดันให้มีกฎหมายป่าชุมชนมาตั้งแต่ปี 2532

กล่าวอีกทางหนึ่ง กฎหมายป่าชุมชนที่ชุมชนต้องการ ก็คือ การสร้างข้อตกลง หลักประกันที่รัฐจะมาร่วมมือกับชุมชนในการดูแลป่าบนฐานที่รัฐรับรองสิทธิและอัตลักษณ์ของพวกเขาที่จะดำรงชีพจากป่าอย่างมีศักดิ์ศรีและสอดคล้องกับวัฒนธรรมประเพณี เพราะรู้ว่ารัฐโดยลำพังมีปัญหาในการจัดการป่าอย่างมาก

แต่รัฐกลับเป็นฝ่ายไม่ยอมรับเพราะมองแบบเหมารวมว่าชุมชนที่อยู่ในป่าเป็นสาเหตุการทำลายป่า โดยไม่แยกแยะระหว่างชุมชนที่ดูแลป่ากับขบวนการของกลุ่มทุนที่ทำลายป่า เบื้องหลังความเข้าใจที่ผิดพลาดมาจากผลประโยชน์ รัฐต้องการรวมศูนย์เพื่อบริหารจัดการผลประโยชน์ที่ได้จากป่าได้อย่างเต็มที่ เช่น ทรัพยากรชีวภาพในป่า การท่องเที่ยว การซื้อขายคาร์บอนเครดิต ฯลฯ ด้วยเหตุนี้ป่าที่รัฐหวงกันมากที่สุดก็คือ ป่าอนุรักษ์ เช่น เขตอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า เขตป่าต้นน้ำ และอื่นๆ จึงเป็นพื้นที่ที่รัฐต้องการกีดกันชุมชนที่อยู่ในพื้นที่ป่าออกไป ด้วยข้อกล่าวหาทำลายป่า

เพราะรัฐไม่รับรองการดำรงอยู่ของชุมชนในป่าอนุรักษ์ แม้ว่าโดยส่วนใหญ่จะเป็นการที่รัฐไปประกาศเขตป่าอนุรักษ์ครอบทับพื้นที่ของชุมชนก็ตาม และไม่ยอมรับที่จะให้ชุมชนมีส่วนร่วมจัดการป่าแม้จะเป็นป่าที่ชุมชนดูแลกันเองมาอยู่แล้วก็ตาม หาใช่การเปิดป่าที่ไม่มีคนอยู่อาศัยใช้ประโยชน์มาให้ชุมชนจัดการก็ตาม

ดังนั้น กฎหมายป่าชุมชนที่กรมป่าไม้เสนอในขณะนี้ จึงเป็นกฎหมายที่สะท้อนแนวคิดของรัฐที่ไม่สนใจสิทธิชุมชนตามวัฒนธรรมประเพณี ไม่สนใจสิทธิพลเมืองของชุมชนที่จะร่วมกันดูแลจัดการป่า ป่าชุมชนตามกฎหมายดังกล่าวจะมีได้เพียงแค่เขตป่าสงวนแห่งชาติซึ่งเป็นป่าที่รัฐไม่ให้ความสำคัญ ซึ่งปัจจุบันกรมป่าไม้ก็ดำเนินการจัดตั้งไปแล้วเกือบ 9,000 แห่ง ส่วนใหญ่ก็เป็นการดำเนินการโดยชุมชนอยู่แล้ว ขณะที่ป่าอนุรักษ์ซึ่งเป็นป่าส่วนใหญ่ที่รัฐให้ความสำคัญ กฎหมายป่าชุมชนฉบับนี้ไม่ยอมรับให้ชุมชนเหล่านั้นจัดตั้งป่าชุมชนได้

จากการสำรวจของรัฐเอง ปัจจุบันมีชุมชนที่ตกอยู่ในพื้นที่ป่าอนุรักษ์อย่างน้อย 1.6 แสนราย ไม่ว่าพวกเขาจะอยู่มาก่อนหรือหลังประกาศเขตป่าอนุรักษ์ คำถามคือจะทำอย่างไรกับชุมชนเหล่านี้ รัฐพยายามจัดการปัญหานี้มากว่าสิบปีก็ไม่สำเร็จ มติคณะรัฐมนตรี 30 มิถุนายน 2541 ที่เป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐที่ให้มีการพิสูจน์สิทธิคนที่อยู่ในป่า โดยให้อพยพชุมชนที่อยู่ในพื้นที่สำคัญหรือควบคุมกำกับการดำรงอยู่และใช้ประโยชน์จากป่า จนพวกเขาดำรงชีพได้ยาก

จนถึงปัจจุบัน รัฐก็ไม่สามารถอพยพโยกย้ายชุมชนได้ จึงใช้นโยบายบีบชุมชน เช่น จับกุม ทำลายทรัพย์สิน ไม่ให้ทำการเกษตรตามประเพณี ปิดล้อมไม่ให้การพัฒนาพื้นฐานเข้าไป เพื่อให้ชุมชนออกจากป่าอนุรักษ์ไปโดยปริยาย โดยที่รัฐไม่ได้สนใจที่จะแก้ปัญหาความไม่ถูกต้อง ไม่เป็นธรรมที่รัฐสร้างไว้ เช่น การประกาศเขตป่าทับพวกเขา การส่งเสริมให้ชุมชนบุกเบิกป่าเพื่อปลูกพืชพาณิชย์ หรือการจับกุม ฟ้องร้องชุมชนในเขตป่าอย่างไม่เลือกหน้า แม้ว่าหลายชุมชนจะอนุรักษ์ไว้จนสมบูรณ์ก็ตาม

ในทางกฎหมาย หากจะรับรองชุมชนที่อยู่ในป่าอนุรักษ์และดูแลป่าอย่างดีก็สามารถทำได้หลายทาง ทางแรกคือ การออกกฎหมายป่าชุมชนที่รับรองชุมชนที่จัดการป่าอย่างดีให้มีสิทธิจัดการป่าในเขตป่าอนุรักษ์ได้ โดยเป็นการกำหนดเขตกฎหมายซ้อนลงไปเช่นเดียวกับที่รัฐประกาศเขตป่าอุทยานฯ ซึ่งใช้กฎหมายฉบับหนึ่งซ้อนลงไปในเขตป่าสงวนฯ ทางที่สอง ก็คือ การสำรวจกันพื้นที่ชุมชน (ที่อยู่อาศัย ที่ทำกิน และป่าชุมชน) ออกมาจากเขตป่าอนุรักษ์ให้หมด แล้วใช้กฎหมายป่าชุมชนที่ประกาศรองรับสิทธิชุมชน หรือทางที่สาม คือ แก้ไขกฎหมายป่าไม้ทั้งหมด อาจจะแก้รายฉบับหรือหลอมรวมเป็นประมวลกฎหมายป่าไม้ฉบับเดียว แล้วใส่สาระสำคัญรับรองส่งเสริมสิทธิชุมชนที่จะจัดการป่าให้ยั่งยืนเข้าไว้ ทำให้ไม่เกิดภาวะการซ้อนกันของกฎหมาย ทางเลือกมีหลายทาง แต่รัฐกลับเลือกที่จะปิดล้อม กดดันให้ชุมชนออกจากป่าให้หมดสิ้น

แนวทางแก้ปัญหาชุมชนป่าในอนุรักษ์ของรัฐโดยการปิดล้อม บีบ กดดันคือ ชนวนปัญหา และเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้รัฐไม่สามารถปกป้องป่าไว้ได้ ชุมชนอ่อนแรงที่จะจัดการป่าโดยลำพัง ไม่เกิดเป็นแนวร่วมกับรัฐในการดูแลป่า การบุกรุกของนายทุน และคนภายนอกจึงขยายตัวเข้ามาได้ง่ายๆ ป่าไม้ของไทยจึงลดลงทุกปี ไม่สามารถไปถึงเป้าหมายการมีพื้นที่ป่าร้อยละ 40 ดังที่ตั้งไว้ตั้งแต่ปี 2490 และหากยังดำเนินแนวทางทวงคืนผืนป่าไม่เลือกหน้าอีก 10 ปีข้างหน้า ประเทศไทยก็จะยังไม่มีป่าร้อยละ 40 ดังที่หวังไว้

สิ่งที่น่าสนใจคือ ทำไมระบบการจัดการป่าของรัฐที่รวมศูนย์อำนาจ ขาดธรรมาภิบาล ขาดประสิทธิภาพในการดูแลปกป้องป่ายังคงอยู่ได้ คำตอบที่เด่นชัดขณะนี้ คือการเมืองแห่งความกลัวและความหวาดระแวง

สิ่งที่รัฐสื่อสารกับสังคมในเรื่องป่าไม้มาตลอดคือ การสร้างภาวะตื่นตระหนก หวาดกลัว ด้วยภาวะวิกฤติ ความเสื่อมโทรม ภัยพิบัติ โดยเชื่อมโยงว่ามีสาเหตุจากชุมชนในป่า โดยไม่กล่าวถึงบทบาทที่ชุมชนปกป้องป่า แม้ในเขตป่าอนุรักษ์จนอุดมสมบูรณ์ หรือคัดค้านโครงการของรัฐที่ทำลายป่า

และไม่กล่าวถึง ความไร้ประสิทธิภาพ ขาดความรับผิดชอบ ขาดธรรมาภิบาลของหน่วยงานรัฐเองที่เป็นเหตุให้ป่าถูกทำลาย

เราได้เห็นข้าราชการ นักการเมือง ผู้กำหนดนโยบายหลายคนพยายามแสดงบทบาทเป็นพระเอกปราบปรามผู้บุกรุกป่า ปราบปรามผู้มีอิทธิพล ยืนหยัดในการบังคับใช้กฎหมาย ขณะที่สร้างภาพให้ชาวบ้านเป็นปัญหา นายทุนเป็นผู้ร้ายที่จะกำจัดได้ต้องกำจัดชาวบ้านด้วย

เมื่อสังคมมีความกลัว และหวาดระแวงต่อชุมชนในพื้นที่ป่า ด้วยกลไกอุดมการณ์ของรัฐ จึงยอมรับสนับสนุนให้รัฐใช้อำนาจอย่างเด็ดขาด ซึ่งก็ยิ่งเพิ่มอำนาจรวมศูนย์รัฐเข้มข้นไปเรื่อยๆ โดยยอมเพิกเฉยกับความล้มเหลวของกลไกรัฐเอง ดังเห็นได้จากภาคสังคมต่างๆ เมื่อตื่นตัวต่อปัญหาป่าไม้ มักจะเรียกร้องให้รัฐรวบอำนาจ ดำเนินการเอง มากกว่าจะเรียกร้องให้มีการกระจายอำนาจ สร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน หรือสร้างระบบการจัดการร่วม

รัฐใช้กลไกอุดมการณ์ตรึงความกลัวและความหวาดระแวงให้แก่สังคม ทำให้กฎหมายป่าไม้ไทยจึงเป็นกฎหมายที่ล้าหลังที่สุด แม้แต่จะออกมาเป็นกฎหมายป่าชุมชนฉบับของรัฐ ก็เป็นฉบับที่อยู่ในกระแสของความกลัวและหวาดระแวงต่อประชาชน

ขณะที่ระดับสากล ทิศทางนโยบายป่าไม้ระดับโลกที่มีอิทธิพลต่อแนวนโยบายป่าไม้ไทยได้เปลี่ยนไปมาก การประชุมสมัชชาสหประชาชาติว่าด้วยป่าไม้ ครั้งที่ 11 ที่กรุงนิวยอร์ก ประเทศสหรัฐอเมริกา เมื่อเดือนมีนาคมที่ผ่านมา และการประชุมของสภาป่าไม้โลกครั้งที่ 14 ในเดือนกันยายนที่เมืองเดอร์บัน ประเทศแอฟริกาใต้ กำลังมุ่งไปสู่การจัดการป่าที่หลากหลายมิติ การส่งเสริมความร่วมมือของประชาชน การรับรองสิทธิชุมชน และการจัดการป่าที่ยั่งยืนที่สร้างเศรษฐกิจ สังคม ให้แก่ประชาชนที่เข้มแข็ง เพราะตระหนักแล้วว่า ทั่วโลกมีประชาชน 1.6 พันล้านคนที่ต้องพึ่งพาป่า ต้องให้ประชาชนเป็นศูนย์กลาง หาใช่การรวมศูนย์อำนาจรัฐที่เป็นระบบที่พิสูจน์แล้วว่า คือความล้มเหลวของมนุษยชาติ

จึงเท่ากับว่า ขบวนการชุมชนระดับล่างสอดคล้องกับทิศทางระดับสากล เหลือแต่เพียงรัฐที่ยังรวมศูนย์อำนาจเพื่ออำนาจและผลประโยชน์ต่อไปนานเท่านาน

---------------------

(รักชีวิต รักษ์สิ่งแวดล้อม : ร่างกฎหมายป่าชุมชนของรัฐ จะปฏิรูปการจัดการป่าได้หรือ : โดย...กฤษฎา บุญชัย)

วันอาทิตย์ที่ 7 มิถุนายน 2558

ขอบคุณแหล่งข้อมูล: หนังสือพิมพ์คมชัดลึก

คำสำคัญ: , คมชัดลึก